Als de Tweede Kamer de belofte van een nieuwe bestuurscultuur wil waarmaken, dan neemt het een voorbeeld aan het Europees Parlement en worden bewindslieden straks nog vóór hun aantreden door de Kamer gehoord. Door Willem van Ewijk in de Volkskrant van 1 oktober 2023
Demissionair premier Mark Rutte zei dat hij (…) [lees verder] of [deze kopie]
Veel opties zijn al besproken in de formatie. Wordt het geen tijd om voorbij de partijen te kijken? Reinder Rustema en Stefan de Vries pleiten voor een apolitieke regering.
Reinder Rustema en Stefan de Vries 6 oktober 2021, 13:20 in Het Parool
Na ruim zes maanden welles-nietesspelletjes, afkeuringsmoties en zeven versleten verkenners en informateurs, is de Haagse coalitiezoektocht dermate burlesk geworden, dat zelfs een voortzetting van het oude kliekje Rutte 3 een ‘doorbraak’ heet. En dat terwijl een echt radicale oplossing ook mogelijk is: geen Rutte 4, geen extraparlementair kabinet, noch nieuwe verkiezingen, maar een apolitiek kabinet. Oftewel, een regering met ministers zonder politieke banden, waar kennis hebben belangrijker is dan het hebben van kennissen.
Tot nu toe vormen een paar politieke partijen met de meerderheid in de Tweede, en liefst ook in de Eerste Kamer, de regering. Zij leggen hun compromissen vast in een regeerakkoord, waarmee zij elkaar jarenlang in de tang hopen te houden. De coalitieleden nemen hun ‘verantwoordelijkheid’, zoals dat dan heet, en kiezen vervolgens via een ondoorgrondelijk en soms cliëntelistisch mechanisme de bewindslieden. De rest mag in de oppositie.
Met een apolitiek kabinet kan aan die praktijken een hoognodig einde komen. Daarbij zijn de partijbanden tussen ministers en volksvertegenwoordiging juist doorgeknipt. Niet de partijleiders schuiven hun kandidaten naar voren, maar iedereen in het land kan voortaan mensen nomineren. Het parlement maakt een eerste selectie, waarna het de kandidaten in een openbare hoorzitting aan de tand voelt. Een publiekelijk sollicitatiegesprek, naar het voorbeeld van de kandidaat-Eurocommissarissen in Brussel.
In een apolitiek kabinet verandert de ministersploeg van een duistere grot in een transparant managementteam. De ministers doen nog steeds voorstellen, adviseren fracties en sturen ambtenaren aan. Maar zij hoeven zich niet meer mee te laten sleuren door de waan van de dag of door de carrière binnen de eigen partij. De Kamers houden het laatste woord. Zo krijgt de Tweede Kamer meer macht – een belangrijke stap naar het verkleinen van de kloof tussen politiek en burgers.
Politieke partijen kunnen zich nu profileren met een kleurrijke minister of premier. Die kans valt weg, maar daarvoor in de plaats komt dat alle partijen kunnen meedoen met het landsbestuur. Inderdaad, voor ieder wetsvoorstel zal een meerderheid in de Kamer gevonden moeten worden, die iedere keer langs andere partijlijnen loopt. Dat kost soms meer tijd dan nu, maar het betekent ook dat ‘protestpartijen’ kunnen meebesturen. Hun argument dat zij door het al dan niet imaginaire partijkartel worden uitgesloten kan daarmee in de prullenbak. Zij moeten ideologisch kleur bekennen om zich te onderscheiden. Het volstaat niet langer om het oneens te zijn met de rest.
Sinds zelfs bestuurderspartijen moties van afkeuring tegen elkaar steunen, is het duidelijk dat ook meerderheidscoalities geen garantie meer zijn voor stabiliteit. Een apolitiek kabinet is dat juist wel. Bij falen vervangt de Tweede Kamer de verantwoordelijke minister simpelweg door een andere kandidaat. Mocht de kiezer dit falen de Kamer aanrekenen, dan kan hij of zij iedere vier jaar zijn mening laten blijken in de stembus. Tussentijdse verkiezingen, zoals deze eeuw de norm zijn geworden, zijn niet meer nodig.
Een van de unieke en mooie aspecten van de regering in Nederland is dat er niemand de baas is. De minister-president is ‘slechts’ de primus inter pares. In tegenstelling tot veel andere landen, bestaat hier geen hiërarchie tussen ministers. Althans, in theorie. In de praktijk heeft de premier, een rol die pas sinds 1983 in de Grondwet is opgenomen, de laatste jaren juist steeds meer macht naar zich toe getrokken, ten koste van het nu zo verlangde dualisme.
Onnodig, aangezien iedere minister premier kan zijn. In een apolitiek kabinet zou ieder kwartaal een ander de rol van voorzitter op zich kunnen nemen. Wanneer die post rouleert, kan de premier niet meer vastkleven aan het pluche, en daarmee een positie verwerven die eigenlijk niet past bij het Nederlandse staatsbestel. Daar is niet meer dan een pennenstreek onder een Koninklijk Besluit voor nodig (art. 43 Grondwet). In Zwitserland werkt een soortgelijk systeem prima.
Overigens is een apolitiek kabinet niet hetzelfde als een zakenkabinet. Het is evenmin een bestuur van technocraten. Bij een apolitiek kabinet zijn de vakministers belast met de uitvoering van het mandaat dat zij van de Tweede Kamer krijgen, en niet met de verwezenlijking van hun eigen politieke agenda.
De huidige (demissionaire) bewindslieden hebben een indrukwekkende staat van dienst van door hen zelf toegegeven gejok, gekibbel en geflater. Zij zijn misschien behendige politici, maar duidelijk ongeschikt als landsbestuurders. De huidige formatie-impasse is een uitgelezen moment om uit deze crisis iets moois te laten komen. Dus een oproep aan de volksvertegenwoordigers: wilt u echt een radicaal andere bestuurscultuur, stuur dan uw informateur en uw fractieleiders vandaag nog met vakantie en begin direct met de samenstelling van een apolitiek kabinet. Er zijn geen staatsrechtelijke belemmeringen. Uw wil is letterlijk wet.
Reinder Rustema is eindredacteur van Petities.nl.
Stefan de Vries is journalist voor BNR Nieuwsradio en Les Echos.
Als je iets nieuws voorstelt dan is het gevaar dat je voorstel wordt afgewezen omdat het doet denken aan iets dat men wel kent en dat niet voldoet: “Ja, dat kennen we, dat gaat niet werken.” Maar wat nu als het ook een reactie is op dat wat niet gaat werken?
Dit is wat mij overkomt als ik voorstel om bestuurders niet uit politieke partijen te halen. Aha, u wilt dus een zakenkabinet? Nee, dat wil ik niet. Maar het kwaad is al geschied. Vraag je gehoor om niet te denken aan een grote roze olifant zodat je het over iets anders kan hebben dan een grote roze olifant en je gehoor denkt de hele tijd ‘wat heeft dit met een roze olifant te maken en waarom moet ik steeds aan een roze olifant denken?
Zo las ik in De Hofvijver van het Montesqieu Instituut en in NRC door Hubert Smeets een betoog tegen het zakenkabinet. Daarom is het nodig om even duidelijk te maken waarom het voorstel op deze blog ook een reactie is op de tekortkomingen van een zakenkabinet. Smeets rekent af met 7 vergissingen en dwalingen als men een zakenkabinet oppert.
Het is misschien toch meer een academisch debat?
Interessant voorstel. Twee dingen: 1. De kamer wordt dan nog steeds elke vier jaar verkozen, dus dan blijf je met het korte termijn probleem zitten. 2. Dit is ook een recept voor strijd tussen verschillende ministeries. De klimaatcrisis valt onder verschillende departementen…
— Kristof Jacobs (@KristofJacobs1) June 1, 2021
De huidige bestuurscultuur wordt gedragen door bestuurders met bepaalde ‘politieke vaardigheden’. Inhoudelijke kennis is bijzaak. Wil je een andere bestuurscultuur, stel dan kennis over technologie en uitvoering voorop: software, natuurwetten, schaarste en de menselijke maat moeten geen bijzaak zijn maar hoofdzaak.
Nu gaat het om de vaardigheid coalities te kunnen sluiten en behouden door de juiste woorden te kiezen. Ambtelijke stukken te begrijpen en vertalen naar politieke potentie en gevaar. Processen, regels, onderzoeken en institutionele verhoudingen in het openbaar bestuur te gebruiken. Kortom, jongleren met fruit in plaats van de schil eraf halen.
Ministers nu hebben vooral het profiel van volksvertegenwoordigers; gewone middenklasse-types uit de pratende klasse: een basisschoolleraar met een voltooide cursus schoolleider. Een legerofficier, bankmedewerker, projectmanager, consultant, medewerker dierenartsenpraktijk, gespreksleider en strategisch adviseur. Een organisatieadviseur, advocaat-hoogleraar-columnist en een all-round beleidsmedewerker. Twee keer een onderzoeker/docent. Een ambtenaar, leraar maatschappijleer, consultant, advocaat en een fractiemedewerker. Niet een, twee, drie of vier maar wel vijf beleidsmedewerkers van een ministerie. Dit hele team staat onder leiding van een medewerker personeelszaken. Alleen de diplomate is een vreemde eend in dit gezelschap.
Combineer dit met het gegeven dat veel expertise bij ministeries is verdwenen omdat ambtenaren daar moeten rouleren van positie. Kennis kan je altijd ergens inhuren. De uitvoerders worden via een aanbesteding geselecteerd of het wordt bij een uitvoeringsorganisatie op afstand over de schutting gegooid.
Natuurlijk pleit ik niet voor het aanstellen van technocraten. Het ’technocratische’ wordt deze bestuurders juist verweten. Maar dat slaat dan op die vaardigheden. Die leerden ze als raadslid, wethouder, Kamerlid of fractiemedewerker. De gelederen moeten gesloten blijven èn er moet rekening worden gehouden met de belangen van coaltiepartners. Dat leer je door te doen, helaas ten koste van specialiseren.
Een situatie waarin een echte expert de Tweede Kamer college gaat geven over het klimaat, de jeugdzorg, de woningmarkt of wat dan ook is een bom onder de coalitie. Die bestaat namelijk dankzij een document, vaak van jaren eerder, over een door het electoraat gewenste wereld. Bijvoorbeeld met beloftes over woningbezit, ongehinderd consumeren, nationalisme, blauw op straat, disciplineren van uitkeringstrekkers, wereldleed buiten de grenzen houden en bezuinigen op luie ambtenaren. Of wat anders van de andere partijen of in andere tijden. Verschillende campagnethema’s worden na langdurige onderhandelingen bevroren met zorgvuldig gekozen woorden en worden de uitvoering ingepompt.
Bij het verdedigen ervan dringt inhoudelijke kennis bij een bewindspersoon wel eens naar de oppervlakte dankzij een eerdere functie, maar als dat niet dienstbaar is aan de coalitie dan kunnen ze dat goed inslikken.
Als jaren later blijkt dat het beleid slecht was zijn de bewindslieden alweer weg. Tenzij een bewindspersoon een decennium weet te overleven, maar dat is uitzonderlijk.
De feedbackloop in coronatijd is nu zo kort dat de gevolgen van beleid wèl gelijk zichtbaar zijn. De roep om een andere minister neemt nu toe. Maar als een volgende minister uit dezelfde klasse komt als nu, wat schieten we er dan mee op?
Bestuurders die zich wel graag laten hinderen door vakkennis van zichzelf of experts komen niet ver in het openbaar bestuur. Niet alleen omdat je vroeg of laat afgerekend wordt op ‘onbetrouwbaarheid’, bijvoorbeeld omdat je je door feiten uit de uitvoeringsorganisatie laat overtuigen, maar ook omdat je veel tijd moet investeren in politiek, ten koste van kennis verwerven.
Laat in pragmatisch Nederland de complexe wereld weer toe tot het bestuur. Laat de wensdromen over aan de volksvertegenwoordigers. Dat zal wel betekenen dat een nexit, immigratie, windmolens en wat niet al echt besproken worden, maar dat hoort bij een volksvertegenwoordiging. Bestuurders kunnen niet ook volksvertegenwoordigers zijn, politiek eindverantwoordelijk is al genoeg. Als het erop aankomt zal er niet genoeg steun zijn iemand die inhoudelijk overtuigt weg te sturen. Wel moeten individuele ministers vervangen kunnen worden zonder dat de hele ploeg vertrekt en er nieuwe verkiezingen nodig zijn. Er verschijnt dan gewoon een vacature waar iedereen in het land een bestuurders voor kan suggereren.
Door een coalitie niet te verpersoonlijken in bestuurders kunnen coalities na elk dualistisch debat gesloten worden, op onderwerp en de weerbarstige inhoud, los van een coalitiediscipline.
Nieuwe verkiezingen zijn niet nodig. Wij als burgers kunnen het kabinet vullen met capabele ministers van een positie elders. Wij nomineren zèlf, nu nog onbekende, kandidaten op basis van hun cv, publicaties en onze eigen ervaring. Discreet bij de voorzitter@tweedekamer.nl of openbaar met de tag #ministeriabel. Het is dan aan de Tweede Kamer om de huidige demissionaire ministers een voor een te vervangen door nieuwe.
Vooral de kandidaten die zich niet uitspreken over politiek en partijvoorkeur, maar alleen over de inhoud, zijn geschikt. Als het telefoontje komt vanuit het presidium dan hebben ze een dag de tijd erover na te denken, net zoals nu. Ervaring met een werkgever die met meerdere stemmen spreekt, maar wel met grote budgetten werkt is een grote plus. Reorganisaties en crisissituaties tot een goed einde brengen is ook een aanbeveling.
Een kennismaking met alle Tweede Kamer-fracties en daarna de plenaire Tweede Kamer met de stemming maakt het af. De kandidaat kan altijd afzien van die laatste stap om reputatieschade te voorkomen.
Voor de derde dinsdag van september moet het nieuwe kabinet een begroting voorleggen aan de Tweede Kamer.
De verkiezingsprogramma’s van de partijen en de verkiezingscampagne geeft een kabinet genoeg richting om verder te kunnen. Lukt dat niet? Stel de Tweede Kamer een goede vraag en laat ze een ècht goed debat erover voeren. Het land zal massaal inschakelen. Alle kwesties zijn dan vrij en partijen kunnen continue bij elkaar op zoek naar een meerderheid per onderwerp.
En het regeerakkoord? Dat ontstaat gaandeweg en blijft dynamisch. Het kabinet kan ook deliberatieve bijeenkomsten organiseren met opgetrommelde burgers die bijgepraat worden door experts. Dit levert doorgaans een gematigd en werkbaar beleidsadvies.
Dit is geen voorstel voor een ‘zakenkabinet’, want die wordt aangesteld om op de zaken te passen totdat er weer een ‘gewoon’ kabinet komt. Technocraten moeten het ook niet zijn, want het is juist tijd dat de menselijke maat terug komt. Ze zijn ook politiek eindverantwoordelijk, ze worden gecontroleerd door de tegenmacht, de Tweede Kamer. Laten we het een ‘burgerregering’ noemen.
De versnippering van het Spaanse politieke landschap is problematisch volgens de buitenlandredacteur van Trouw. Terecht citeert ze een wetenschapper die bevestigt dat mensen zich nu beter gerepresenteerd weten. Maar in het stuk wordt geen onderscheid gemaakt tussen bestuur en volksvertegenwoordiging. Het probleem zit ‘m namelijk in het bestuur, dat moet volgens de 20e eeuwse traditie politiek gekleurd zijn. Zonder nu populistisch ‘een zakenkabinet’ als panacee te roepen is het wel belangrijk om dit pijnpunt te ontleden.
Terecht citeert ze een wetenschapper die bevestigt dat mensen zich nu beter gerepresenteerd weten. Maar in het stuk wordt geen onderscheid gemaakt tussen bestuur en volksvertegenwoordiging. Het probleem zit ‘m namelijk in het bestuur, dat moet volgens de 20e eeuwse traditie politiek gekleurd zijn. Zonder nu populistisch ‘een zakenkabinet’ als panacee te roepen is het wel belangrijk om dit pijnpunt te ontleden.
In Nederland worden de leden van de regering gelukkig niet direct gekozen. Dat biedt mogelijkheden. Nu kiest de zogenaamde ‘winnaar’ van de verkiezingen coalitiepartners uit en die mogen ministers uit de eigen partij aanleveren. De Tweede Kamer geeft dan met een krappe meerderheid vertrouwen aan die hele ploeg ministers. Die ploeg moet dan werken volgens een gezamenlijk, met veel moeite, opgesteld richtinggevend document; het regeerakkoord. Een document dat verder weinig formele waarde heeft, maar wel nuttig is om de coalitiepartijen elkaar te laten vertrouwen.
Het zou al een doorbraak zijn als de Kamer de ministers individueel vertrouwen geeft. Als er dan eentje wegvalt kan die vervangen worden door een ander, want heeft geen eigen mandaat van de kiezer. Dat betekent dan ook dat het regeerakkoord vervangen moet worden naar permanente onderhandelingen in de gangen en kamertjes van het Binnenhof. Dit is een praktijk die we nu toch al vaker zien. Zo valt het onderscheid tussen coalitie en oppositie weg en dat is weer een grote winst voor de democratie: iederéén telt mee!
Dat hoeft geenszins te betekenen dat regeren onmogelijk wordt. Dat zien we bij demissionaire kabinetten, dat kan maanden door gaan. De meeste wetgeving is technisch en de overheid is zo wendbaar als een tanker. Het zijn alleen de echt politieke kwesties waarover onderhandeld moet worden. Die onderhandelingen vinden nu plaats tijdens de informatie-periode. Lastige kwesties worden dan uitgesteld (“meer onderzoek is nodig”) om na een paar jaar weer op te spelen, waarmee het einde van de coalitie wordt ingeluid en we weer naar de stembus kunnen. Dat is inderdaad onbevredigend. In het gepolariseerde Spanje zijn er splijtende kwesties die zo alles lam leggen.
Als een enkele minister geen compromis weet te bereiken met de verschillende partijen in de Tweede Kamer zou die vervangen moeten worden door een andere. De rest van het kabinet kan gewoon doorgaan. De ministers die uiteindelijk overleven zijn degenen die het beste compromissen weten te smeden. Daarbij is een uitgesproken politieke kleur en partijloyaliteit eerder hinderlijk, belangrijker is integriteit, gezag en kennis van zaken.
De boodschap voor de burger is dan ook dat een democratie geen winnaars en verliezers kent door verkiezingen. Iedereen wint en verliest af en toe, maar iedereen telt wel mee, wordt gehoord en kan invloed hebben op de uitkomst als er een onderling vertrouwen is in het parlement.
Martin Schulz en Paul Frissen schreven een essay waarin ze de vaak gehekelde politieke fragmentatie neerzetten als politieke differentiatie. Heel goed dus. Ze hekelen juist het dichtgetimmerde besturen in Nederland, waarbij de oppositie tamelijk machteloos is. Beter is het om aan het begin van een regeerperiode een minder gedetailleerd akkoord af te spreken met de hele volksvergadering, zodat iedereen af en toe eens wat anders mag en kan vinden. Minder fractiediscipline.
Dit sluit mooi aan bij de gedachte achter deze blog, voor het eerst geformuleerd in NRC Handelsblad op 29 augustus 2006. Dit essay verschijnt slechts 12 jaar later, best snel als je ziet wat er op het spel staat voor de ‘verliezers’ van deze benadering.
Mooi is ook dat in dit essay de burger als winnaar van de ‘fragmentatie’ wordt gepresenteerd. Terecht.
Het essay is hier helemaal gratis te downloaden als PDF van slechts 43 pagina’s: “Politieke fragmentatie – Balanceren tussen effectiviteit, legitimiteit en representativiteit”
Inderdaad, het land besturen is een vak. Talent, ervaring, vaardigheden. Volksvertegenwoordigerschap staat open voor alle burgers. https://t.co/P8VCcqLKx1
— Burgerregering (@burgerregering) 12 januari 2018
Oprah Winfrey als president? De hele discussie duidt op het faillissement van bestuurlijk Amerika en een bevolking die de weg kwijt is, vindt @robdewijk https://t.co/7v89KPh3xw
— Trouw (@trouw) 12 januari 2018
Het gezag voor de papieren werkelijkheid van regeerakkoord is internationaal uniek, beargumenteert professior van den Berg in een column op parlement.com. Elders is het belangrijker wie er een coalitie met elkaar aan gaat en doet het bijbehorende contract er niet zo toe.
Onhandig is zo’n papieren regeerakkoord wel. Die wordt voor de toekomst geschreven, maar die ellendige toekomst verandert.
Anderzijds biedt het wel de vrijheid om de personele invulling van de regering minder zwaar te laten wegen. De routebeschrijving staat op papier, dus de bestuurder die gaat sturen is minder van belang. Als die maar goede papieren en ervaring heeft!
In een speech voor class 2016 van Rutgers University bepleit Obama professionele politici. Ook hij maakt geen onderscheid tussen bestuurders en volksvertegenwoordigers, maar we kunnen wel veronderstellend dat hij de besturende politici bedoelt.
https://www.youtube.com/watch?v=BjLkMk-MppE
(…) it’s interesting that if we get sick, we actually want to make sure the doctors have gone to medical school, they know what they’re talking about. (Applause.) If we get on a plane, we say we really want a pilot to be able to pilot the plane. (Laughter.) And yet, in our public lives, we certainly think, “I don’t want somebody who’s done it before.”
Lees de hele speech op whitehouse.gov.
