Als de Tweede Kamer de belofte van een nieuwe bestuurscultuur wil waarmaken, dan neemt het een voorbeeld aan het Europees Parlement en worden bewindslieden straks nog vóór hun aantreden door de Kamer gehoord. Door Willem van Ewijk in de Volkskrant van 1 oktober 2023
Demissionair premier Mark Rutte zei dat hij (…) [lees verder] of [deze kopie]
Rob Wijnberg, oprichter van De Correspondent, schreef een prachtige ‘in memoriam’ over Marc Chavannes. Met zijn stukken en boeken een groot inspirator voor deze blog. De rode draad in zijn werk was:
hoe de overheid steeds meer als een bedrijf werd gerund en daarmee gestaag haar rol als beschermer van burger en democratie zou kwijtraken.
Duizenden woorden, gewikt en gewogen, sloeg hij stuk aan het waarschuwen voor de gevolgen van die afbraak. De braindrain bij overheidsinstanties, de uitkleding van de rechtsstaat, de teloorgang van defensie, de onstuitbare opmars van duurbetaalde consultants, de groeiende kloof tussen de burger en haar vertegenwoordigers.
Dit stuk toont aan wat de zwakte is van waar deze blog over gaat. Het pleidooi om bestuurders de leiding te geven kan (te) makkelijk gezien worden als een ‘neo-liberaal’ pleidooi om ’technocraten’ het land te laten besturen. Terwijl het dat juist niet is. We moeten juist gewetensvolle, kundige dienaars met hart voor de publieke zaak de leiding geven. Zeker ook politiek verantwoordelijk, in dienst van de volledige Tweede Kamer (niet een vaste meerderheid).
De algemene bestuursdienst moet wat dat betreft ook zo snel mogelijk verdwijnen. Dat schijnt te zijn opgericht om de macht van ambtenaren te breken op verzoek van Ruud Lubbers, de tovenaarsleerling van Margaret Thatcher. Bij zijn ‘neo-liberale’ missie kreeg hij wat hem betreft te vaak ‘nee, kan niet’ te horen van topambtenaren. Dus bedacht hij het rouleren van ambtenaren als sluwe truuk om hun macht te breken. Teken de petitie ‘Hef de Algemene Bestuursdienst op‘!
NRC organiseerde in januari een ’twistgesprek’ over de vraag of vakkennis nodig is voor een minister.
Ministers met vakkennis zijn gevallen, maar zonder vakkennis komt de burger bedrogen uit. Doet de vraag rijzen, zijn ze misschien gevallen door de coalitiepolitiek? Het regeerakkoord dwong ze tot iets dat ze op basis van de eigen vakkennis niet konden rechtvaardigen?
Hoeveel ministers van Justitie die meester in de rechten waren, en dus ‘vakkundig’, zijn er deze eeuw al niet gestruikeld en voortijdig afgetreden? Lees maar eens de prachtige proefschriften Gevallen op het Binnenhof van Charlotte Brand en Verloren vertrouwen van Anne Bos– beide over bewindspersonen die voortijdig hun ambt moesten neerleggen.”
Moesten we maar eens doen, om die vraag over de coalitiepolitiek te beantwoorden. We hebben ministers met vakkennis nodig die niet van een coalitie zijn maar van de hele Tweede Kamer.
Uiteindelijk is dit hele stuk gewoon een pleidooi voor een zakenkabinet, met precies dezelfde argumenten, dezelfde aannames en dezelfde blinde vlekken als de andere 50 artikelen hierover geschreven dit jaar.
— Casper Veenhuysen (@CasperFVnh) October 9, 2021
En wat is er onder andere geschreven over het zakenkabinet dit jaar?
Bijvoorbeeld ‘Waarom een zakenkabinet geen goed idee is‘ door Noortje Thijssen. Ze is de directeur Wetenschappelijk Bureau GroenLinks. Het lijkt erop dat zij denkt dat dit onvermijdelijk betekent dat je dan bestuurders krijgt die de ‘neo-liberale agenda’ aanhouden en de bijbehorende ‘there is no alternative‘-redeneringen.
Het lijkt me dat je daar als Tweede Kamer zelf schuldig aan bent. Je kan een niet-politiek gebonden kabinet ook een andere opdracht geven. Sterker nog, een coalitie met partijen met een dergelijke ideologie geeft een grotere kans dat je dat krijgt dan wanneer de bestuurders gedwongen zijn naar de hele Tweede Kamer te luisteren. Daarnaast zullen ze eerder met afgewogen oplossingen komen die niet dogmatisch ideologisch zijn. Whatever works.
Veel opties zijn al besproken in de formatie. Wordt het geen tijd om voorbij de partijen te kijken? Reinder Rustema en Stefan de Vries pleiten voor een apolitieke regering.
Reinder Rustema en Stefan de Vries 6 oktober 2021, 13:20 in Het Parool
Na ruim zes maanden welles-nietesspelletjes, afkeuringsmoties en zeven versleten verkenners en informateurs, is de Haagse coalitiezoektocht dermate burlesk geworden, dat zelfs een voortzetting van het oude kliekje Rutte 3 een ‘doorbraak’ heet. En dat terwijl een echt radicale oplossing ook mogelijk is: geen Rutte 4, geen extraparlementair kabinet, noch nieuwe verkiezingen, maar een apolitiek kabinet. Oftewel, een regering met ministers zonder politieke banden, waar kennis hebben belangrijker is dan het hebben van kennissen.
Tot nu toe vormen een paar politieke partijen met de meerderheid in de Tweede, en liefst ook in de Eerste Kamer, de regering. Zij leggen hun compromissen vast in een regeerakkoord, waarmee zij elkaar jarenlang in de tang hopen te houden. De coalitieleden nemen hun ‘verantwoordelijkheid’, zoals dat dan heet, en kiezen vervolgens via een ondoorgrondelijk en soms cliëntelistisch mechanisme de bewindslieden. De rest mag in de oppositie.
Met een apolitiek kabinet kan aan die praktijken een hoognodig einde komen. Daarbij zijn de partijbanden tussen ministers en volksvertegenwoordiging juist doorgeknipt. Niet de partijleiders schuiven hun kandidaten naar voren, maar iedereen in het land kan voortaan mensen nomineren. Het parlement maakt een eerste selectie, waarna het de kandidaten in een openbare hoorzitting aan de tand voelt. Een publiekelijk sollicitatiegesprek, naar het voorbeeld van de kandidaat-Eurocommissarissen in Brussel.
In een apolitiek kabinet verandert de ministersploeg van een duistere grot in een transparant managementteam. De ministers doen nog steeds voorstellen, adviseren fracties en sturen ambtenaren aan. Maar zij hoeven zich niet meer mee te laten sleuren door de waan van de dag of door de carrière binnen de eigen partij. De Kamers houden het laatste woord. Zo krijgt de Tweede Kamer meer macht – een belangrijke stap naar het verkleinen van de kloof tussen politiek en burgers.
Politieke partijen kunnen zich nu profileren met een kleurrijke minister of premier. Die kans valt weg, maar daarvoor in de plaats komt dat alle partijen kunnen meedoen met het landsbestuur. Inderdaad, voor ieder wetsvoorstel zal een meerderheid in de Kamer gevonden moeten worden, die iedere keer langs andere partijlijnen loopt. Dat kost soms meer tijd dan nu, maar het betekent ook dat ‘protestpartijen’ kunnen meebesturen. Hun argument dat zij door het al dan niet imaginaire partijkartel worden uitgesloten kan daarmee in de prullenbak. Zij moeten ideologisch kleur bekennen om zich te onderscheiden. Het volstaat niet langer om het oneens te zijn met de rest.
Sinds zelfs bestuurderspartijen moties van afkeuring tegen elkaar steunen, is het duidelijk dat ook meerderheidscoalities geen garantie meer zijn voor stabiliteit. Een apolitiek kabinet is dat juist wel. Bij falen vervangt de Tweede Kamer de verantwoordelijke minister simpelweg door een andere kandidaat. Mocht de kiezer dit falen de Kamer aanrekenen, dan kan hij of zij iedere vier jaar zijn mening laten blijken in de stembus. Tussentijdse verkiezingen, zoals deze eeuw de norm zijn geworden, zijn niet meer nodig.
Een van de unieke en mooie aspecten van de regering in Nederland is dat er niemand de baas is. De minister-president is ‘slechts’ de primus inter pares. In tegenstelling tot veel andere landen, bestaat hier geen hiërarchie tussen ministers. Althans, in theorie. In de praktijk heeft de premier, een rol die pas sinds 1983 in de Grondwet is opgenomen, de laatste jaren juist steeds meer macht naar zich toe getrokken, ten koste van het nu zo verlangde dualisme.
Onnodig, aangezien iedere minister premier kan zijn. In een apolitiek kabinet zou ieder kwartaal een ander de rol van voorzitter op zich kunnen nemen. Wanneer die post rouleert, kan de premier niet meer vastkleven aan het pluche, en daarmee een positie verwerven die eigenlijk niet past bij het Nederlandse staatsbestel. Daar is niet meer dan een pennenstreek onder een Koninklijk Besluit voor nodig (art. 43 Grondwet). In Zwitserland werkt een soortgelijk systeem prima.
Overigens is een apolitiek kabinet niet hetzelfde als een zakenkabinet. Het is evenmin een bestuur van technocraten. Bij een apolitiek kabinet zijn de vakministers belast met de uitvoering van het mandaat dat zij van de Tweede Kamer krijgen, en niet met de verwezenlijking van hun eigen politieke agenda.
De huidige (demissionaire) bewindslieden hebben een indrukwekkende staat van dienst van door hen zelf toegegeven gejok, gekibbel en geflater. Zij zijn misschien behendige politici, maar duidelijk ongeschikt als landsbestuurders. De huidige formatie-impasse is een uitgelezen moment om uit deze crisis iets moois te laten komen. Dus een oproep aan de volksvertegenwoordigers: wilt u echt een radicaal andere bestuurscultuur, stuur dan uw informateur en uw fractieleiders vandaag nog met vakantie en begin direct met de samenstelling van een apolitiek kabinet. Er zijn geen staatsrechtelijke belemmeringen. Uw wil is letterlijk wet.
Reinder Rustema is eindredacteur van Petities.nl.
Stefan de Vries is journalist voor BNR Nieuwsradio en Les Echos.
Als je iets nieuws voorstelt dan is het gevaar dat je voorstel wordt afgewezen omdat het doet denken aan iets dat men wel kent en dat niet voldoet: “Ja, dat kennen we, dat gaat niet werken.” Maar wat nu als het ook een reactie is op dat wat niet gaat werken?
Dit is wat mij overkomt als ik voorstel om bestuurders niet uit politieke partijen te halen. Aha, u wilt dus een zakenkabinet? Nee, dat wil ik niet. Maar het kwaad is al geschied. Vraag je gehoor om niet te denken aan een grote roze olifant zodat je het over iets anders kan hebben dan een grote roze olifant en je gehoor denkt de hele tijd ‘wat heeft dit met een roze olifant te maken en waarom moet ik steeds aan een roze olifant denken?
Zo las ik in De Hofvijver van het Montesqieu Instituut en in NRC door Hubert Smeets een betoog tegen het zakenkabinet. Daarom is het nodig om even duidelijk te maken waarom het voorstel op deze blog ook een reactie is op de tekortkomingen van een zakenkabinet. Smeets rekent af met 7 vergissingen en dwalingen als men een zakenkabinet oppert.
Het is misschien toch meer een academisch debat?
Interessant voorstel. Twee dingen: 1. De kamer wordt dan nog steeds elke vier jaar verkozen, dus dan blijf je met het korte termijn probleem zitten. 2. Dit is ook een recept voor strijd tussen verschillende ministeries. De klimaatcrisis valt onder verschillende departementen…
— Kristof Jacobs (@KristofJacobs1) June 1, 2021
De huidige bestuurscultuur wordt gedragen door bestuurders met bepaalde ‘politieke vaardigheden’. Inhoudelijke kennis is bijzaak. Wil je een andere bestuurscultuur, stel dan kennis over technologie en uitvoering voorop: software, natuurwetten, schaarste en de menselijke maat moeten geen bijzaak zijn maar hoofdzaak.
Nu gaat het om de vaardigheid coalities te kunnen sluiten en behouden door de juiste woorden te kiezen. Ambtelijke stukken te begrijpen en vertalen naar politieke potentie en gevaar. Processen, regels, onderzoeken en institutionele verhoudingen in het openbaar bestuur te gebruiken. Kortom, jongleren met fruit in plaats van de schil eraf halen.
Ministers nu hebben vooral het profiel van volksvertegenwoordigers; gewone middenklasse-types uit de pratende klasse: een basisschoolleraar met een voltooide cursus schoolleider. Een legerofficier, bankmedewerker, projectmanager, consultant, medewerker dierenartsenpraktijk, gespreksleider en strategisch adviseur. Een organisatieadviseur, advocaat-hoogleraar-columnist en een all-round beleidsmedewerker. Twee keer een onderzoeker/docent. Een ambtenaar, leraar maatschappijleer, consultant, advocaat en een fractiemedewerker. Niet een, twee, drie of vier maar wel vijf beleidsmedewerkers van een ministerie. Dit hele team staat onder leiding van een medewerker personeelszaken. Alleen de diplomate is een vreemde eend in dit gezelschap.
Combineer dit met het gegeven dat veel expertise bij ministeries is verdwenen omdat ambtenaren daar moeten rouleren van positie. Kennis kan je altijd ergens inhuren. De uitvoerders worden via een aanbesteding geselecteerd of het wordt bij een uitvoeringsorganisatie op afstand over de schutting gegooid.
Natuurlijk pleit ik niet voor het aanstellen van technocraten. Het ’technocratische’ wordt deze bestuurders juist verweten. Maar dat slaat dan op die vaardigheden. Die leerden ze als raadslid, wethouder, Kamerlid of fractiemedewerker. De gelederen moeten gesloten blijven èn er moet rekening worden gehouden met de belangen van coaltiepartners. Dat leer je door te doen, helaas ten koste van specialiseren.
Een situatie waarin een echte expert de Tweede Kamer college gaat geven over het klimaat, de jeugdzorg, de woningmarkt of wat dan ook is een bom onder de coalitie. Die bestaat namelijk dankzij een document, vaak van jaren eerder, over een door het electoraat gewenste wereld. Bijvoorbeeld met beloftes over woningbezit, ongehinderd consumeren, nationalisme, blauw op straat, disciplineren van uitkeringstrekkers, wereldleed buiten de grenzen houden en bezuinigen op luie ambtenaren. Of wat anders van de andere partijen of in andere tijden. Verschillende campagnethema’s worden na langdurige onderhandelingen bevroren met zorgvuldig gekozen woorden en worden de uitvoering ingepompt.
Bij het verdedigen ervan dringt inhoudelijke kennis bij een bewindspersoon wel eens naar de oppervlakte dankzij een eerdere functie, maar als dat niet dienstbaar is aan de coalitie dan kunnen ze dat goed inslikken.
Als jaren later blijkt dat het beleid slecht was zijn de bewindslieden alweer weg. Tenzij een bewindspersoon een decennium weet te overleven, maar dat is uitzonderlijk.
De feedbackloop in coronatijd is nu zo kort dat de gevolgen van beleid wèl gelijk zichtbaar zijn. De roep om een andere minister neemt nu toe. Maar als een volgende minister uit dezelfde klasse komt als nu, wat schieten we er dan mee op?
Bestuurders die zich wel graag laten hinderen door vakkennis van zichzelf of experts komen niet ver in het openbaar bestuur. Niet alleen omdat je vroeg of laat afgerekend wordt op ‘onbetrouwbaarheid’, bijvoorbeeld omdat je je door feiten uit de uitvoeringsorganisatie laat overtuigen, maar ook omdat je veel tijd moet investeren in politiek, ten koste van kennis verwerven.
Laat in pragmatisch Nederland de complexe wereld weer toe tot het bestuur. Laat de wensdromen over aan de volksvertegenwoordigers. Dat zal wel betekenen dat een nexit, immigratie, windmolens en wat niet al echt besproken worden, maar dat hoort bij een volksvertegenwoordiging. Bestuurders kunnen niet ook volksvertegenwoordigers zijn, politiek eindverantwoordelijk is al genoeg. Als het erop aankomt zal er niet genoeg steun zijn iemand die inhoudelijk overtuigt weg te sturen. Wel moeten individuele ministers vervangen kunnen worden zonder dat de hele ploeg vertrekt en er nieuwe verkiezingen nodig zijn. Er verschijnt dan gewoon een vacature waar iedereen in het land een bestuurders voor kan suggereren.
Door een coalitie niet te verpersoonlijken in bestuurders kunnen coalities na elk dualistisch debat gesloten worden, op onderwerp en de weerbarstige inhoud, los van een coalitiediscipline.
Het echte dualisme heeft lokaal in twintig jaar nooit stevig voet aan de grond gekregen, vindt hij. Hij rekent het ook de landelijke politieke partijen aan. Toen in 2002 mogelijk werd wethouders van buiten de gemeenteraad te benoemen, werd het in meerdere gemeenten gebruikelijk die te „laten invliegen”. „Het is toch te gek dat Amsterdam geen wethouders kan vinden en die uit Utrecht haalt, waar ze weer wethouders uit Enschede halen? Het is toch te gek dat er in Almere onder 215.000 inwoners onvoldoende kandidaten gevonden worden?” Pruim zegt: „Partijen zoeken te makkelijk naar mensen met naam. Maar die hebben juist niet direct verbinding met de stad.”
Is een goede opmerking van de pensionerend griffier van Almere in een afscheidsinterview in NRC. Dit slaat natuurlijk op PvdA-wethouder Sharon Dijksma die vanuit Enschede naar Amsterdam ging en daar nauwelijks een paar jaar functioneerde en alweer vertrok om burgemeester te worden in Utrecht.
In De Hofvijver 119 van het Montesqieu Instituut aandacht voor ‘over een andere boeg’: een minderheidskabinet, een extraparlementaire aanpak en zelfs een zakenkabinet.
Een aantal onderzoekers verzamelen ‘kan niet’-argumenten omdat “de vorming van een ‘regulier’ parlementair meerderheidskabinet onder leiding van Mark Rutte (…) met de dag lastiger (…) wordt.”
Nou, politieke cultuur kan veranderen. Daar gaat het nu juist om, dat moet nu. De stabiliteit komt doordat het kabinet als geheel opstapt in plaats van dat individuele bewindslieden opstappen. Dat kan anders. Effectief is niet zaligmakend. Kijk naar de effectiviteit van Rutte. Dat is nu juist een probleem geworden.
Maar goed, er worden allerlei opties genoemd. Er kan wel wat.
“een kabinet dat alleen lopende zaken behartigt, een kabinet dat bestaat uit technocraten of een combinatie”
In het artikel worden technocraten en buitenstaanders voor het gemak op een hoop geveegd en dan neergezet als vakministers die ook in ‘parlementaire kabinetten’ zitten. En dan worden Kaag en Grapperhaus als voorbeeld genoemd. Maar die zijn door partijen geselecteerd en dàt is nou juist het probleem.
“Een kabinet dat uitsluitend uit ‘vakministers’ bestond, kwam niet voor en is ook weinig waarschijnlijk. Kabinetten hebben nu eenmaal een minimale parlementaire (politieke) basis nodig.”
Dit is een raadselachtige zin. Het is juist wel te realiseren in onderhandeling met de Tweede Kamer. Waarom dit niet kan is duidelijk. Makkelijker wordt het er misschien niet op, maar democratie heeft een prijs. Je moet met iedereen in gesprek blijven. Een deel van de volksvertegenwoordigers passeren is dan wel reuze efficiënt, maar vroeg of laat breekt dat je weer op.
“Politiek en parlement zijn bovendien terreinen met eigen regels en eigen dynamiek, waarbij alleen vakkennis veelal niet voltstaat.”
Maar waarom zou je nou juist die kennis niet kunnen inhuren? Met een handvol assistenten desnoods. Het is juist minder moeilijke kennis dan de vakkennis die je in jaren moet vergaren. Het is eerder een vaardigheid die politiek assistenten je in de eerste maanden kunnen influisteren en daarna heb je het snel door. In een avond het ‘handboek minister’ lezen is al een goede basis (pdf, 47 pagina’s, 3-5-2019).
“Belangrijk is verder dat voor kabinetsbeleid homogeniteit een voorwaarde is. Ministers moeten gezamenlijk tot standpunten komen en dus politieke keuzes maken.”
Samen met de Tweede Kamer natuurlijk. Op basis van verkiezingsprogramma’s, stemmingen, staand beleid, internationale verdragen, mensenrechten, stand van de techniek, etc. Dan komt er wel een discussie over de Nexit in het parlement, maar laat dat vooral eens gebeuren, daar zit een deel van het electoraat op te wachten.
“Het is een illusie dat je personen met uiteenlopende politieke voorkeuren bij elkaar kunt zetten en dat dan ongekleurd beleid is te verwachten. Alleen al door het maken van keuzes worden ministers politieke figuren en wordt een kabinet ‘politiek’.”
Maar een ongekleurd beleid is onmogelijk, dat is ook onzinnig. Wie vraagt dat? Maar een mainstream gemiddeld beleid dat gevoed door de partijen aan de extremiteiten van het politieke spectrum door een kabinet met niet-politieke bewindslieden wordt gerealiseerd op basis van vakkennis, dat is goed mogelijk. Goed gecontroleerd door de Tweede Kamer. Het is er tijd voor.
Jan Schinkelshoek concludeert met deze oplossing:
Een nieuw kabinet treedt aan op basis van een handjevol minimale afspraken [‘op de achterkant van een sigarendoos’], de nieuw aantredende ministers werken het uit tot een regeringsprogramma en het parlement, de nieuwe coalitie voorop, beziet het van enige afstand en legt zich vooral toe op controle.
Nieuwe verkiezingen zijn niet nodig. Wij als burgers kunnen het kabinet vullen met capabele ministers van een positie elders. Wij nomineren zèlf, nu nog onbekende, kandidaten op basis van hun cv, publicaties en onze eigen ervaring. Discreet bij de voorzitter@tweedekamer.nl of openbaar met de tag #ministeriabel. Het is dan aan de Tweede Kamer om de huidige demissionaire ministers een voor een te vervangen door nieuwe.
Vooral de kandidaten die zich niet uitspreken over politiek en partijvoorkeur, maar alleen over de inhoud, zijn geschikt. Als het telefoontje komt vanuit het presidium dan hebben ze een dag de tijd erover na te denken, net zoals nu. Ervaring met een werkgever die met meerdere stemmen spreekt, maar wel met grote budgetten werkt is een grote plus. Reorganisaties en crisissituaties tot een goed einde brengen is ook een aanbeveling.
Een kennismaking met alle Tweede Kamer-fracties en daarna de plenaire Tweede Kamer met de stemming maakt het af. De kandidaat kan altijd afzien van die laatste stap om reputatieschade te voorkomen.
Voor de derde dinsdag van september moet het nieuwe kabinet een begroting voorleggen aan de Tweede Kamer.
De verkiezingsprogramma’s van de partijen en de verkiezingscampagne geeft een kabinet genoeg richting om verder te kunnen. Lukt dat niet? Stel de Tweede Kamer een goede vraag en laat ze een ècht goed debat erover voeren. Het land zal massaal inschakelen. Alle kwesties zijn dan vrij en partijen kunnen continue bij elkaar op zoek naar een meerderheid per onderwerp.
En het regeerakkoord? Dat ontstaat gaandeweg en blijft dynamisch. Het kabinet kan ook deliberatieve bijeenkomsten organiseren met opgetrommelde burgers die bijgepraat worden door experts. Dit levert doorgaans een gematigd en werkbaar beleidsadvies.
Dit is geen voorstel voor een ‘zakenkabinet’, want die wordt aangesteld om op de zaken te passen totdat er weer een ‘gewoon’ kabinet komt. Technocraten moeten het ook niet zijn, want het is juist tijd dat de menselijke maat terug komt. Ze zijn ook politiek eindverantwoordelijk, ze worden gecontroleerd door de tegenmacht, de Tweede Kamer. Laten we het een ‘burgerregering’ noemen.
